「英国研究」曲兵 王朔:英国脱欧进程中的北爱尔兰边界问题

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曲兵 王朔:英国脱欧进程中的北爱尔兰边界问题

作者:曲兵,中国现代国际关系研究院欧洲研究所副研究员;王朔,中国现代国际关系研究院欧洲所副所长、研究员

来源:《现代国际关系》2019年第7期;中国现代国际关系研究院

微信平台编辑:周悦

内容摘要

消弭已久的北爱尔兰边界问题因英国脱欧而再度浮现,问题的解决涉及英国国家统一、北爱和平进程以及英欧经贸关系等诸多领域。英国和欧盟反复博弈,达成了包括北爱边界问题“担保”方案的脱欧协议草案。该协议随后遭到英国议会强力阻击,欧盟则不肯作出实质性让步,这导致英国脱欧变成“拖欧”。北爱边界问题成为英国脱欧进程中“卡脖子”问题,固然与问题本身敏感、复杂有关;更主要的原因在于,英欧应对“英国脱欧”问题的心态纠结,因此双方的利益界定和政策选择不在同一个轨道上。北爱边界问题引发的脱欧困局,凸显出当前西方政治和社会的碎片化及议会民主制的失灵。未来无论英国以何种形式脱欧,北爱边界问题恐在相当长时间内持续困扰英欧双方。

当英国是欧盟成员国时,北爱尔兰与爱尔兰共和国之间的边界(以下简称“北爱边界”)隐于无形,并不能称之为“问题”,而英国脱欧却打破了现状。随着英国脱欧谈判的推进,北爱边界逐渐成为其中最为棘手的问题,为避免爱尔兰岛出现“硬边界”而设置的“担保”(backstop)条款更成为争议的焦点。脱欧协议草案遭到英国议会强力阻击,而欧盟则对修改协议持强硬立场,英国脱欧进程一拖再拖。可以说,若没有北爱边界问题,英国脱欧会顺利得多。那么,北爱边界问题由何而来,又因何成为英国脱欧的“阿喀琉斯之踵”?英、欧争执不下的深层次原因是什么?英国国内到底陷入了怎样的纠结?本文拟对这些问题做一定的梳理,分析其中的内在逻辑,并在此基础上进一步探讨未来可能的前景。

北爱边界是历史遗留问题,通过欧洲一体化和北爱和平进程已经基本得到解决,当前却因英国脱欧而再起事端,且北爱边界保持开放与否关系重大,不仅是经济和社会问题,更是政治和安全问题。

(一)北爱边界从无到有,由“软”及“硬”。爱尔兰是英国的第一块殖民地,爱尔兰人反抗英国统治的斗争也绵延不绝,一战后爆发的“复活节起义”和爱尔兰独立战争(1919~1921年)是抗英斗争的高潮。1921年12月,英国政府允许爱尔兰南部26个郡成立“自由邦”,但北部6个郡(即“北爱尔兰”)仍归英国统治。爱尔兰形成南北分裂局面,北爱和爱尔兰之间约500公里长的边界由此产生。英国《金融时报》记者文森特·博兰在回顾这段历史时指出,“边界意味着提供保护——为北爱占人口多数的新教徒,特别是居住在边界附近的社区居民提供人身安全及政治和文化身份的担保。”20世纪20年代中期,英国和爱尔兰设立了“共同旅行区”,确保了北爱和爱尔兰之间的人员往来不受南北分裂的影响。20世纪70年代以前,多数穿越边界的道路是畅通的,只是车辆通行和货物运输受到一定限制。从1968年开始,北爱地区的天主教徒与新教徒之间的冲突加剧,暴力事件接连不断,北爱进入“动乱”(The Troubles)时期。1971年11月,北爱边界地区的两名英国海关官员遭“爱尔兰共和军临时派”狙击身亡。为防止“爱尔兰共和军”等准军事组织跨边界从事暴力活动,英方执行严格的边界控制,关闭了200多条穿越边界的小路,沿边界设置了铁丝网、检查站和瞭望塔,而这些安全设施及巡逻的军人、警察和民兵等又成为准军事组织发动袭击的目标。北爱边界由“经济边界”变成了“军事边界”,边界地区变得极度危险。

(二)欧洲一体化及北爱和平进程使北爱边界由“硬”变“软”。1993年1月1日,欧盟单一市场正式启动,成员国内部取消贸易边界,跨境货物无需再接受海关检查,但英国沿北爱边界设置的安全检查站却阻碍了人员及货物的自由流动。1994年,北爱和平进程开始进入新阶段,特别是1998年《贝尔法斯特协定》签署后,英国方面拆除了边界地区的检查站和瞭望塔等安全设施,北爱边界真正变成“开放边界”(也称“软边界”)。北爱社会回归到正常状态,暴力冲突导致的死亡率大幅下降。据统计,1969~1998年的30年间,北爱暴力冲突共导致近3500人死亡,而1998年4月至2018年4月,与暴力冲突有关的实际死亡者仅有158人。从经济发展及社会融合的角度看,《贝尔法斯特协定》在贸易、教育、医疗保健和农业等领域设计了北爱与爱尔兰的跨边界合作(即所谓“南北合作”)机制。2017年,据英国政府和欧盟委员会确认,这样的跨边界合作领域达142个。跨北爱边界旅行的人数大量增加,每天有3万人跨境工作、上学或就医。从事跨边界贸易的八成以上都是中小型企业,它们的生产供应链往往需要多次穿越边界才能完成。北爱食品及饮品协会指出,北爱30%的牛奶和40%的活羊要运到南方(即爱尔兰共和国)加工,爱尔兰的健力士啤酒和百利甜酒要运到北爱罐装和出口。爱尔兰岛南北双方合作的密切程度,由此可见一斑。

(三)英国脱欧将使北爱边界再次由“软”到“硬”。当英国和爱尔兰都是欧盟成员国时,二者同处单一市场和关税同盟中,人员和货物可以无障碍流动,跨边界合作变得正常化和去政治化。英国脱欧后,北爱与爱尔兰之间的边界将成为英国与欧盟之间唯一的陆地边界,也是“欧盟区”与“非欧盟区”的边界。由于英国政府明确表示脱欧后将退出单一市场和关税同盟,这个边界也同时成为两个关税区和监管区的边界。如果不把边界管控起来,北爱边界会成为一方进入另一方的“后门”,进而带来很大的隐患。一是安全方面的原因。如果不树立边界,非法移民、有组织犯罪团伙就可以随意进出两个不同的司法管辖权。英国尤其在意控制外来人口,担心欧盟其他国家的移民大量通过北爱边界进入其境内。在2016年英国脱欧公投前,脱欧派就主打“移民牌”,要求从欧盟夺回“边界控制权”。二是经济方面的原因。据欧盟委员会的界定,为了确保货物在单一市场的自由流动,欧盟的外部边界采取的检查措施包括征收关税、增值税和消费税,查验“原产地规则”(rules of origin),进行动植物卫生检疫(SPS)以及对工业品是否符合欧盟标准的市场监督等。其中,欧盟对农产品的动植物卫生检疫尤为严格,不允许不达标准的产品(如含抗生素的牛肉)通过其外部边界流入单一市场。

(四)重启“硬边界”恐将带来严重的后果。“硬边界”(hard border)不是严格的法律定义,它主要是指边界上有形的基础设施(如实体海关和边防检查站)及相关的查验。“硬边界”会增加往来货物的通关时间,进而增加贸易成本,冲击爱尔兰岛本已高度顺畅的跨边界合作,对民众的跨境就业、就医和旅游等也会带来极大的不便。因此,北爱和爱尔兰的农、工、商、学各界都反对恢复“硬边界”。更重要的是,“硬边界”会使北爱民众再次面临身份认同选择,导致政治极化并引发更多、更大规模的暴力事件。1998年的《贝尔法斯特协定》“巧妙的妥协”使北爱民众摆脱认同政治(identity politics)的窘境,统独两派都满足于新的制度安排:联合主义者(主要是新教徒)认为北爱仍是英国的一部分,北爱地位的改变只能通过选票实现;民族主义者(主要是天主教徒)认为自己是爱尔兰人,同时对北爱地区事务享有发言权。而重启“硬边界”无疑会引发北爱民众再次思考“我们”和“他们”的区别。曾任英国政府北爱问题首席谈判代表的乔纳森·鲍威尔(Jonathan Powell)就强调,与北爱边界相关的不是货车通关的时长问题,而是身份认同问题;为阻止走私行为而在边界设置基础设施、封闭一些小路,只会重启和平协定中已经解决的身份认同问题。“硬边界”会成为爱尔兰岛南北隔绝和对立的象征,极易引起主张爱尔兰统一的民族主义者的不满,其中的激进势力可能会袭击边界设施和边检人员。新芬党议员、前贝尔法斯特市市长马丁·欧·梅廖尔(Mairtin O Muilleoir)表示,“在爱尔兰岛重新设立边界的任何尝试都是错误的,因为它不仅会威胁和平进程,还有损和解、伤痛愈合以及建立新型社会的进程”。

由上可见,北爱和平来之不易,而“硬边界”的重启无异于揭开旧的伤疤,无论对英国还是欧盟来说更多是对历史轮回的心理恐惧与担忧。因此,英国和欧盟都反对在北爱和爱尔兰之间出现“硬边界”,只是就如何避免“硬边界”难以达成一致。

2017年6月,英国与欧盟开启第一阶段谈判,谈判的三大议题是公民权利、“分手费”和北爱边界问题。欧盟要求这三个议题必须同时取得“充分进展”(sufficient progress)才能进入关于过渡期及未来关系的第二阶段谈判。谈判初期,各方的注意力集中于公民权利和“分手费”问题。2017年10月,欧盟首席谈判代表米歇尔·巴尼耶的团队评估认为,有关北爱边界问题的谈判进展缓慢,必须采取措施向英国施压。2017年11月8日,巴尼耶团队发布了包含六个“要点”的《工作文件》,其中用晦涩的语言指出,为了避免“硬边界”以及保护爱尔兰岛的南北合作和“全岛型经济”(all-island economy),北爱将留在欧盟的货物单一市场和关税同盟中。爱尔兰记者托尼•康纳利指出,这就是后来被称为“担保”方案的雏形,而这一天就是该方案的诞生日。欧盟担心双方迟迟不能达成避免“硬边界”的解决方案,要求英国接受一个“保险”(insurance)方案。为了尽快进入新阶段谈判,英国政府不得不接受了欧盟的条件。因此,英国《金融时报》记者戴维·艾伦·格林指出,在2017年12月之前,“担保”方案不是欧盟的明确目标,它看起来更像是为实现宏大目标而临时提出的“战术性策略”。2017年12月8日,英欧签署了关于第一阶段谈判进程的《联合报告》,其中第49条体现了“担保”方案的核心思想:如果无法就避免“硬边界”的解决方案达成一致,英国现在及将来都与单一市场和关税同盟的规则保持“全面趋同”(full alignment)。此后,欧盟和英国围绕“担保”方案开始了激烈的博弈。

首先是欧盟提出“爱尔兰海划界”方案。2018年2月28日,欧盟委员会公布了《退出协议》草案,其中的《爱尔兰/北爱尔兰议定书》提议在爱尔兰岛上建立欧盟与英国的“共同监管区”(common regulatory area)。这个方案将北爱留在欧盟的关税同盟中,北爱和爱尔兰之间不设边检,但英国其他地区进入北爱的货物需接受检查以确保其符合欧盟的标准,实际上相当于在爱尔兰海上划出关税和监管边界。欧盟委员会在新闻稿里解释说,这是个“备用”(fall-back)方案,只有在英欧达不成其他解决方案时才会启用。英国首相特雷莎·梅严词拒绝,称该方案威胁到“英国宪政的完整性”,没有哪个英国首相会接受。欧盟领导人则多次强调,关于北爱边界的“担保”方案是达成《退出协议》的前提,没有“担保”方案就没有《退出协议》,也就没有“过渡期”。

然后是英国提出“契克斯方案”。欧盟先入为主,英国政府却迟迟拿不出自己的解决方案。2017年夏天以来,英国政府内部一直讨论英国代替欧盟征收关税的“关税伙伴关系”(customs partnership)和借助技术手段简化海关程序的“最大便利化”(maximum facilitation)两个方案,却难以形成一致意见。面对欧盟的不断催促,2018年7月6日,特雷莎·梅在首相乡间别墅契克斯举行的内阁会议上推出了详细的脱欧计划。这份“契克斯方案”的核心安排是提议英国与欧盟在货物贸易(包括农产品)领域建立自由贸易区,英国在此领域与欧盟遵循“共同的规则手册”。英国政府的设想是,若英国的农产品和制造业产品与欧盟遵循“共同的规则手册”,则没有必要设立关卡进行相关的检查和监管,而关税申报和增值税等事宜可进行电子申报,实际上避免了触发“担保”方案。作为配套设施,英方以“关税伙伴关系”为基础设计了“便利化关税安排”(Facilitated Customs Arrangement)方案:英国与欧盟共处于一个“联合关税区”内,在英国境内按照英国的关税标准收税,在欧盟境内按照欧盟的标准征税。爱尔兰政府表示能够接受这个方案,欧盟委员会及法国等成员国却提出了很多质疑。巴尼耶直言不讳:“欧盟不能也不会把关税政策和规则的实施以及增值税和消费税的征收委托给一个不愿服从欧盟治理结构的非成员国”。

最后是英欧同意“临时关税同盟”方案。由于英国的“便利化关税安排”并不被欧盟所接受,2018年9月19-20日奥地利萨尔茨堡的欧盟领导人非正式峰会不欢而散。之后,英国开始推动“英国全境留在关税同盟”的方案,但欧盟提出新的关切:如果过渡期结束时英欧未来关系协议还未就位,如何避免“硬边界”?特雷莎·梅提出,若过渡期结束时双方没有达成未来关系协议,英国可以选择“英国全境留在关税同盟”,或者选择短暂延长过渡期。欧盟则提出附加条件:若双方在过渡期结束时仍未谈妥未来关系安排,北爱要继续留在欧盟的“共同监管区”和关税同盟中。特雷莎·梅称欧盟提出的新安排是“对担保方案的再担保”(a backstop to the backstop),认为这种做法是延续先前提出的“只关注北爱”(Northern Ireland-only)的思路。2018年11月初,欧盟做出让步,允许英国全境与欧盟维持“临时性”的关税同盟。由于脱欧后的未来关系谈判还未开启,因此11月14日达成的《退出协议》草案中使用的字眼是“单一关税区”(single customs territory)。草案中提到,如果到2020年底双方仍未达成北爱边界问题的解决方案而脱欧过渡期也没有延长,则欧盟和英国之间的“单一关税区”将生效。这满足了英国提出的必须维护其领土完整的要求,被认为是特雷莎·梅在2018年谈判中取得的最大胜利。同时,作为“交换”,英国必须接受欧盟设定的条件的约束,如脱欧后在税收、环保、劳工标准和竞争政策等领域致力于“公平竞争”,而北爱要遵守《欧盟海关法典》(Union Customs Code)以及单一市场某些领域的规则,相关执行情况要接受欧盟委员会的监督及欧洲法院的仲裁。

虽然英欧达成了脱欧协议草案,但问题远未解决。该协议在英国议会下院遭到了强力阻击,保守党内的硬脱欧派和北爱民主统一党(DUP)都将删除“担保”方案作为支持脱欧协议的前提。为了助力脱欧协议“过关”,欧盟领导人2019年1月14日致信英国首相,称未来即使启用“担保”方案,也只是临时适用,它会尽快被一个英欧磋商的后续协议所替代,而且欧盟会尽快与英国启动谈判,确保双方在英国脱欧过渡期结束前达成未来关系协议。这种澄清与安抚并未取得效果,英国议会下院次日以432票反对、202票支持的投票结果否决了该协议。遭遇惨败的特雷莎·梅表示,将与欧盟重新谈判,对担保方案做出“有法律约束力的修改”。2019年2月12日,她在议会下院表示,可以通过三种方式实现目标:一是以技术手段为核心的“替代方案”(alternative arrangements),二是有法律约束力的时间限制,三是有法律约束力的单边退出条款。但“替代方案”在短期内难有进展,欧盟则坚决反对重启《退出协议》谈判。欧盟领导人一再强调,目前的脱欧协议是最好的也是唯一的脱欧安排,谈判阶段已经结束,现在是表决阶段。英国的硬脱欧派也不让步,再次于2019年3月12日和3月29日否决了脱欧协议草案。英欧互怼的直接结果就是协议草案迟迟无法在英国议会通过。重压之下,特雷莎·梅宣布提前卸任,英国脱欧进程陷入了泥潭。


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